Khiếu kiện đòi lại quyền sử dụng đất của công dân, thực tiễn và kiến nghị

Các tranh chấp liên quan đến quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà ở rất đa dạng, gồm: (1) Tranh chấp xác định ai là người có quyền sử dụng đất hoặc tranh chấp về việc xác định ai là người có quyền sở hữu nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất; (2) Tranh chấp thừa kế quyền sử dụng đất hoặc thừa kế về nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất; (3) Tranh chấp về chia tài sản chung của vợ chồng là quyền sử dụng đất hoặc chia tài sản chung là nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở; (4) Tranh chấp liên quan đến các giao dịch về quyền sử dụng đất hoặc các giao dịch về nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất (chuyển nhượng quyền sử dụng đất, chuyển đổi quyền sử dụng đất, cho thuê, cho thuê lại quyền sử dụng đất, thừa kế, thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất…).

1. Thực tiễn khiếu kiện đòi lại quyền sử dụng đất của công dân

Thực tế, Tòa án các cấp đã thụ lý và giải quyết nhiều vụ tranh chấp quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà ở mà nguồn gốc đất tranh chấp là của chủ đất cũ (do ông cha để lại, do mua bán, được tặng cho, được thừa kế hoặc khai hoang, phục hóa…mà có). Nhưng vì chiến tranh phải sơ tán đi nơi khác hoặc do làm ăn gặp khó khăn, chủ đất cũ bỏ đi nơi khác sinh sống… sau đó chủ đất không về để trực tiếp quản lý, sử dụng nữa, nên người khác đã tự ý đến mảnh đất đó xây dựng nhà ở và sử dụng canh tác liên tục, lâu dài. Người đang sử dụng đất đã sử dụng đất này từ trước hoặc từ khi Luật Đất đai năm 1987 có hiệu lực, một thời gian dài chủ đất không có ý kiến gì, nay mới khởi kiện đòi lại đất.

Đối với các loại việc trên, Tòa án cần phải xác định về đối tượng tranh chấp đó là quyền sử dụng đất và đây là một loại tài sản đặc biệt. Trước đây, khi chưa có Hiến pháp năm 1992 và Luật Đất đai năm 1993 thì đã có giai đoạn Nhà nước cấm công dân mua, bán, cho thuê, lấn, chiếm đất, phát canh thu tô dưới mọi hình thức. Do đó, các giao dịch như mua, bán, cho thuê, cầm cố đất ở thời điểm này về nguyên tắc đều bị coi là vô hiệu (không có giá trị pháp lý). Trong giai đoạn trước và sau năm 1980, nhà nước đã ban hành nhiều văn bản ghi rõ: “người có đất không sử dụng đất trong 06 tháng liền mà không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định giao đất đó cho phép thì nhà nước có thể thu hồi một phần hoặc toàn bộ đất”. Khoản 5 Điều 14 Luật Đất đai năm 1987 cũng quy định: “Nhà nước thu hồi toàn bộ hoặc một phần đất đã giao sử dụng trong các trường hợp sau: Người sử dụng đất không sử dụng đất được giao trong 06 tháng liền mà không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định giao đất đó cho phép. Điều đó đã thể hiện quan điểm, chủ trương của nhà nước đối với các trường hợp người có đất nhưng không sử dụng đất. Vì vậy, nếu đất tranh chấp đã được một bên sử dụng trước hoặc trong thời gian Luật Đất đai năm 1987 có hiệu lực và một thời gian dài không có tranh chấp, nay chủ cũ đòi lại đất thì phải xem xét kỹ đến quyền lợi của người của người dân trực tiếp quản lý, canh tác, sử dụng, tôn tạo đất liên tục trong một thời gian dài và đã thực hiện các nghĩa vụ tài chính, các chính sách pháp luật về đất đai nhằm ổn định đời sống, sản xuất cho người dân.

Trường hợp chủ đất cũ và người sử dụng đất tranh chấp với nhau thì có các tình huống xảy ra như:
Một là, trong trường hợp chủ cũ không kê khai, không đứng tên trong sổ đăng ký ruộng đất hoặc sổ địa chính, không thực hiện quyền quản lý, sử dụng của chủ sử dụng đất; còn người đang sử dụng đất đã kê khai, đăng ký và được đứng tên trong sổ đăng ký ruộng đất hoặc sổ địa chính, đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ) theo đúng trình tự, thủ tục về việc kê khai, đăng ký và việc cấp GCNQSDĐ là có căn cứ pháp luật, thực hiện đúng quy định của Luật Đất đai các năm: 1987, 1993, 2003 và 2013 và các văn bản pháp luật khác có liên quan thì Tòa án cần bác yêu cầu đòi đất của chủ cũ và công nhận quyền sử dụng đất hợp pháp cho người đã được cấp GCNQSDĐ.

Hai là, đối với trường hợp cả hai bên (chủ đất cũ và người sử dụng đất) đều được cấp GCNQSDĐ theo Luật Đất đai năm 1987 hoặc Luật Đất đai năm 1993 (cấp trùng nhau) nay các bên tranh chấp quyền sử dụng đất thì Tòa án cần xác minh thời gian sử dụng đất của các bên, thu thập các tài liệu, chứng cứ về việc thực hiện thủ tục kê khai cấp GCNQSDĐ, căn cứ pháp lý để được cấp GCNQSDĐ của các bên và cần xác minh ý kiến của cơ quan có thẩm quyền cấp GCNQSDĐ để làm rõ việc CGCNQSDĐ có đúng pháp luật không. Trên cơ sở đó, Tòa án mới có căn cứ công nhận quyền sử dụng đất cho bên được cấp GCNQSDĐ hợp pháp. Thực tế, khi giải quyết tranh chấp, nhiều Tòa án chỉ hỏi ý kiến cán bộ địa chính xã hoặc cán bộ Phòng Tài nguyên môi trường để làm căn cứ xét xử là chưa đầy đủ, chưa có căn cứ vững chắc mà phải đi xác minh thực tế tại nơi có đất tranh chấp thông qua những người cao tuổi ở địa phương đó xác nhận…

Ba là, đối với trường hợp chưa bên nào được cấp GCNQSDĐ, nhưng quá trình sử dụng, người sử dụng đất có kê khai, được đứng tên trong sổ đăng ký ruộng đất, sổ địa chính và họ đang quản lý, sử dụng đất liên tục từ khi có Luật Đất đai năm 1987 cho đến nay, trong khi đó chủ đất cũ không kê khai, đăng ký quyền sử dụng đất, sau ngày 01/01/2014, một trong các bên khởi kiện tại Tòa án thì Tòa án phải thụ lý giải quyết. Tòa án cần xác minh thời gian sử dụng đất của các bên, thu thập các tài liệu, chứng cứ về việc người đang sử dụng đất thực tế đã sử dụng trong thời gian bao lâu, chủ cũ đã từ bỏ quyền sử dụng đất của mình trong hoàn cảnh nào và từ thời gian nào. Trên cơ sở đó, Tòa án xem có căn cứ xác lập quyền sở hữu theo thời hiệu được quy định trong Bộ luật Dân sự hay không, trên cơ sở đó Tòa án làm căn cứ quyết định quyền sử dụng đất thuộc về người đang sử dụng đất trên thực tế.

Thực tế có những vụ án, tính chất của quan hệ pháp luật tranh chấp có cả các dấu hiệu đã nêu ở trên. Để xác định tranh chấp thuộc diện tranh chấp quyền sử dụng đất nào cần căn cứ vào việc ai kiện ai và khởi kiện về vấn đề gì. Ví dụ:

Tình huống thứ nhất, tranh chấp quyền sử dụng đất do TAND huyện Đ tỉnh Q thụ lý giải quyết tháng 9/2016. Tài sản tranh chấp là mảnh đất có diện tích 600m2, thửa số 01, tờ bản đồ số 54, thuộc quyền sử dụng của ông Đỗ C (chết năm 1987) và bà Trương Thị B (chết năm 1954). Ông C và bà B có một người con duy nhất là ông Đỗ T. Trước năm 1981, gia đình ông Đỗ T cùng cha là ông Đỗ C sinh sống tại diện tích đất trên. Năm 1981, gia đình ông Đỗ T đi kinh tế mới theo chủ trương của Chính phủ tại xã S, huyện L, tỉnh N. Ông Đỗ C ở lại diện tích đất trên. Năm 1982, ông Đỗ C đồng ý cho cháu là anh Đỗ N vào sinh sống và canh tác trên diện tích đất này. Năm 1987, ông Đỗ C qua đời để lại một ngôi nhà 5 gian trên diện tích 600m2 đất. Năm 2013, anh Đỗ N đã kê khai, đăng ký quyền sử dụng đất mà không được sự đồng ý của ông Đỗ T. Ngày 30/5/2014, anh Đỗ N được Nhà nước cấp GCNQSDĐ. Tháng 4/2016, anh Đỗ N dỡ ngôi nhà cũ mà ông Đỗ C để lại và xây dựng một ngôi nhà kiên cố trên khu đất nói trên. Ông Đỗ T đã khởi kiện anh Đỗ N yêu cầu trả lại diện tích đất nêu trên.

Tình huống trên có cả dấu hiệu tranh chấp về nhà đất mà Nhà nước đã bố trí cho người khác sử dụng trong quá trình thực hiện chính sách quản lý đất đai, tranh chấp ai là người có quyền sử dụng đất, thừa kế quyền sử dụng đất, tranh chấp về việc cho ở nhờ trên đất, tranh chấp tài sản gắn liền với đất. Song, ở tình huống này, hồ sơ vụ án không có giấy tờ chứng tỏ Nhà nước đã thu hồi đất của ông Đỗ C để bố trí cho anh Đỗ N sử dụng nên đây không phải là tranh chấp về nhà đất mà Nhà nước đã bố trí cho người khác sử dụng trong quá trình thực hiện chính sách quản lý đất đai. Vì vậy, ông Đỗ T có quyền khởi kiện đòi lại quyền sử dụng đất của anh Đỗ N xuất phát từ việc ông là người thừa kế duy nhất của ông Đỗ C (theo quy định tại điểm a khoản 1 Điều 651 BLDS năm 2015), nhưng các đương sự không tranh chấp về quyền thừa kế nên không phải là tranh chấp về quyền thừa kế quyền sử dụng đất. Năm 1982, ông Đỗ C có cho anh Đỗ N ở nhờ nhà trên đất nhưng các bên không tranh chấp về quan hệ cho ở nhờ nhà trên đất nên không phải là tranh chấp về quan hệ liên quan đến quyền sử dụng đất. Ông Đỗ T cho rằng, việc Nhà nước cấp GCNQSDĐ cho anh Đỗ N là không đúng nhưng ông không khiếu nại hay khởi kiện UBND đã cấp GCNQSDĐ nên không thuộc thẩm quyền của UBND hay TAND theo thủ tục tố tụng hành chính. Ông Đỗ T cho rằng mình mới là người có quyền sử dụng đất chứ không phải anh Đỗ N. Do đó, đây là tranh chấp về việc ai là người có quyền sử dụng đất.

Tình huống thứ hai, ông Vũ Văn T và bà Bùi Thị Đ kết hôn với nhau có sinh được hai người con gồm bà Vũ Thị Chi (sinh năm 1918) và Vũ Thị Chu (sinh năm 1922), hiện ông T và bà Đ đã chết. Trước khi chết, ông bà có để lại cho chị em bà Chi và bà Chu một căn nhà ba gian cấp bốn nằm trên diện tích 744m2, nguồn gốc đất do ông bà tổ tiên để lại, đất có giấy chứng nhận sỡ hữu ruộng đất do Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa cấp vào năm 1954, thuộc thửa đất số 167 và 212 nằm trên bản đồ điạ chính xã G, huyện V, tỉnh N. Trước khi chết, họ có giao cho con gái mình là bà Chúng quản lý và sử dụng toàn bộ diện tích đất và căn nhà cấp bốn trên đất; khi ông T và bà Đ chết thì bà Chu đã thực hiện theo đúng di nguyện mà bố mẹ trước khi chết đã trăn trối.

Gia đình bà Chu đang ở và sử dụng hợp pháp trên mảnh đất và căn nhà do bố mẹ để lại thì một số hộ gia đình sống liền kề với gia đình nhà bà đã tự ý chiếm đất bất hợp pháp phần diện tích và căn nhà trong tổng diện tích đất 744m2 mà bố mẹ bà để lại. Cụ thể:

1. Đối với ông Vũ Văn B, năm 1987, ông Vũ Văn B là hàng xóm có nhà và đất sát cạnh với nhà bà Chúng đã tự ý lấn chiếm căn nhà 3 gian cấp bốn nằm trên diện tích 200m2, ông B đã sử dụng bất hợp pháp căn nhà của bố mẹ bà Chúng để lại. Năm 1988, ông Vũ Văn B đi khai hoang và làm kinh tế ở thôn Đ, xã S, huyện R, tỉnh N. Thời gian ông B đi khai hoang ở xã S, thuộc huyện G thì bà Chúng đã đòi được nhà, tiếp tục hương khói, thờ cúng tổ tiên. Khoảng 7 năm sau kể từ ngày ông B đi làm kinh tế mới, thì ông B lại quay trở về chiếm lại căn nhà cấp bốn 3 gian trên phần diện tích đất 200m2 mà nhà bà Chu vẫn đang ở và là nơi thờ tự. Khi chiếm lại căn nhà cấp bốn của gia đình bà Chu thì trước đó ông B vẫn cho bà Chu và các con cháu vào nhà thắp hương, giỗ, tết, thờ cũng tổ tiên bình thường. Năm 2006 thì ông B chiếm đoạt hẳn căn nhà cấp bốn, ba gian trên diện tích 200m2 đó và không cho bà Chu và các con cháu vào nhà thắp hương tổ tiên. Năm 2014, ông B tự ý phá dỡ, xê dịch và thay đổi hoàn toàn hiện trạng căn nhà mà không được sự đồng ý của bà Chu cùng toàn thể gia đình.

Ngoài căn nhà cấp bốn, ba gian trên diện tích đất 200m2 mà ông B đã lấn chiếm đó, ông B còn lấn chiếm thêm 48m2 đất và số diện tích 48m2 này, ông B đã tự ý bán cho bà L vào năm 2007 (bà L cũng là hàng xóm và nhà sát cạnh với đất của gia đình nhà bà Chu).

2. Đối với bà Vũ Thị L, năm 2007, bà L tự ý lấn chiếm của gia đình nhà bà Chúng với tổng diện tích 180m2, phần đất ở giữa của toàn bộ diện tích và sử dụng trái phép từ đó đến nay.

3. Đối với ông Nguyễn Văn M, năm 2007 ông M cũng tự ý lấn chiếm 48m2 ở phía đông bắc của mảnh đất 212 và sử dụng bất hợp pháp từ đó đến nay.

4. Đối với ông Vũ Văn D, năm 2007, ông D cũng tự ý lấn chiếm đất của nhà bà Chúng với diện tích 216m2 ở phía bắc thuộc thửa đất 212 và cũng sử dụng hợp pháp đến nay.

5. Đối với ông Vũ Văn Q, năm 2007, ông Q tự ý lấn chiếm trái phép đất của nhà bà Chúng với diện tích đất mà ông ấy đã lấn chiếm là 72m2, sau đó ông Q còn tự ý bán toàn bộ 72m2 đất lấn chiếm đó cho gia đình ông Vũ Văn V là người cùng xóm.

Bà Chu yêu cầu Tòa án giải quyết buộc các ông bà trên đây trả lại diện tích đã lấn chiếm. Tình huống này là kiện yêu cầu trả lại quyền sử dụng đất hợp pháp do bị lấn chiếm.

2. Đề xuất hướng giải quyết

Khiếu kiện đòi lại quyền sử dụng đất hợp pháp của công dân là một khái niệm rất rộng, việc đòi lại quyền sử dụng đất của chủ sử dụng đất hợp pháp là do lỗi của bên bị kiện có thể là do lấn chiếm, cho mượn, cho ở nhờ. Vì vậy hướng giải quyết như sau:

Thứ nhất, đối với tranh chấp quyền sử dụng đất do bị lấn chiếm, chủ sử dụng đất hợp pháp nên thỏa thuận với người có hành vi lấn chiếm để họ tự nguyện trả lại phần diện tích đã lấn chiếm. Trường hợp, người lấn chiếm đất cố tình không trả lại phần diện tích mà mình đã lấn chiếm thì người sử dụng đất hợp pháp gửi đơn đến UBND cấp xã nơi có mảnh đất tranh chấp đó để hòa giải theo quy định tại Điều 202 Luật Đất đai năm 2013.

Thứ hai, đối với tranh chấp quyền sử dụng đất cho ở nhờ. Việc thỏa thuận cho mượn quyền quyền sử dụng đất là giao dịch dân sự, thuộc loại hợp đồng mượn tài sản được quy định trong BLDS năm 2015. Khi có tranh chấp hợp đồng mượn quyền sử dụng đất, nếu có yêu cầu Tòa án giải quyết thì TAND áp dụng các quy định của pháp luật dân sự về hợp đồng mượn tài sản để giải quyết. Tuy nhiên thì về nguyên tắc, nếu bên có đất cho mượn chứng minh được mình vẫn thực hiện các quyền và nghĩa vụ của người có quyền sử dụng đất (kê khai, đứng tên trong sổ địa chính và thực hiện các quyền năng khác) thì Tòa án chấp nhận yêu cầu khởi kiện đòi lại đất cho mượn của bên có đất cho mượn và bên có đất cho mượn phải thanh toán cho bên mượn chi phí làm tăng giá trị của đất đó, nếu các bên có thỏa thuận.

Thứ ba, đối với tranh chấp quyền sử dụng đất cho ở nhờ. Tương tự như đất cho mượn, người cho ở nhờ cũng chỉ là giúp đỡ bên ở nhờ (không mang tính đền bù trong giao dịch dân sự). Vì vậy, trường hợp chủ sở hữu nhà ở cho người khác ở nhờ trên đất đó nay họ đòi lại đất thì Tòa án buộc người ở nhờ phải trả lại quyền sử dụng đất cho chủ nhà. Trường hợp không thể trả được bằng hiện vật thì phải thanh toán giá trị quyền sử dụng đất cho chủ nhà.

Trường hợp bên ở nhờ trên đất đã xây dựng thêm nhà ở và các công trình gắn liền với nhà ở trên đất của bên cho ở nhờ, nếu được bên cho ở đồng ý và bên ở nhờ đã sử dụng ổn định trong một thời gian dài thì Tòa án buộc bên ở nhờ trả lại phần diện tích đất có nhà đã ở nhờ, bên ở nhờ được sở hữu phần nhà mà mình đã xây dựng và sử dụng phần đất có nhà và công trình đó đồng thời phải thanh toán giá trị quyền sử dụng đất tương ứng với phần đất được sử dụng theo giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất tại địa phương vào thời điểm xét xử sơ thẩm.